中图分类号：D631.42 文献标志码：A 文章编号：
1002-2589（2015）13-0020-03

2014年6月6日中央全方位深化改革领导小组第三次会议审议了《关于进一步推进户籍规范改革的建议》。习近平在会议上说，推进人的城镇化要紧的环节在户籍规范，加快户籍规范改革，是涉及亿万农业转移人口的一项重大举措。
2014年7月30日，国务院正式印发《国务院关于进一步推进户籍规范改革的建议》，着重提出取消城乡户口划分等重点性户籍改革举措，对于进一步释放改革红利，推进其他范围改革走向深入将产生积极效应。此次取消城乡户口划分，深化城乡二元户籍规范改革是贯彻落实2013年党的十八届三中全会、2013年中央城镇化工作会议、2014年中央经济工作会议提出关于进一步推进户籍规范改革需要的重大举措，对于打破城乡分割户籍身份界限，构建新型户籍管理体系，破解城乡二元结构，加快城镇化进程，构建城乡一体化社会保障体系，牵引其他范围改革等具备划年代意义。回顾国内户籍规范的起源及改革经历，对于全方位把握户籍规范的功能、与其他经济规范的联系与将来改革趋势等具备积极有哪些用途。

1、户籍规范的起源及改革经历回顾

户籍规范是政府职能部门对所辖居民的基本情况进行登记并进行有关管理的一项国家行政管理规范，其目的在于维护社会治安和提供人口统计资料。将居住和流动人口根据户籍所在地进行分类管理是一种最基本的、容易见到的管理方法，有益于满足人口统计、维护社会治安等社会需要。户籍规范在国内古时候及新中国成立之前的时期就被广泛使用，新中国成立之后坚持了户籍管理的思路，但同时也承担着为国家工业化策略提供配套的职能。新中国成立之初，国际国内形势需要国内尽快打造起现代工业体系，提升国家综合实力，维护政治稳定和改变民生，自国家“一五”计划以来，国内确立了以工业为主导、以城市为核心的进步策略，采取计划经济体制进行资源调控和配置，将各种要点优先配置到国家策略需要的产业、行业和部门，在肯定历史时期对国力提高等方面确实发挥出了要紧有哪些用途。当时为了与国家策略合适套，打造起城乡分割户籍规范、人民公社规范、统购统销规范“三驾马车”，即通过户籍规范管理人口流动，将农村居民以人民公社形式组织起来，从事农业集体劳动，再根据统购统销规范将工业化需要的农村集体劳动初级商品配置到工业部门，再将农民生活需要的工业品配置到农村区域，形成人口――就业――生产交换――消费――分配管理过程链条化循环。改革开放将来，打造起社会主义市场经济，资源配置的方法不再由国家计划为主，而是交由市场的自发力量。传统的城乡分割户籍管理规范已经不适应人力资源流动配置的需要，尤其是家庭联产承包责任制实行后将农村剩余劳动力从土地劳作中释放出来，不断涌入工业发达、人才需要旺盛的城市，给户籍城乡分割管理带来挑战。

改革开放后，国家对原有二元户籍规范做出了调整，拟定了一系列有关政策打破城乡户籍界限，保证流动居住的权利。比如国务院于1984年发出了《关于农民进入集镇落户问题的公告》，1985年7月公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，决定对流动人口实行暂住证、寄住证规范。从1978年到1991年的十余年间，党和国家对二元户籍规范政策进行了很多调整与变革。
90年代的户籍改革围绕放开户籍限制，实行流动落户政策展开。
1997年6月国务院批准了公安部《小城镇户籍管理规范改革试点策略》，并在试点的基础上于2001年3月批准了《关于推进小城镇户籍管理规范改革建议》，凡在县级市区、县人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民，均可依据本人意愿转为城镇户口。
1994年将来，国家取消了户口根据产品粮为标准划分农业户口和非农业户口的“二元结构”划分法，以居住地和职业划分为农业和非农业人口，打造以常住户口、暂住户口、寄住户口三种管理形式为基础的登记规范。
2000年以来的户籍改革主要围绕逐步剥离倚赖在户籍身份上的经济社会不平等利益，打造城乡一体化户籍规范，回归户籍人口登记功能等展开。最新一轮的户籍改革，也是较为彻底的改革举措，是党的十八届三中全会以来提出的改革策略。代表性的改革策略为2014年7月30日由国务院印发的《国务院关于进一步推进户籍规范改革的建议》，提出取消城乡户籍人口划分，打造统一的居民户口登记规范，消除不平等身份利益的户籍根源，对全方位深化改革各项政策举措产生了共振用途，并产生了很多积极的改革效应。

2、新一轮户籍规范改革的效应剖析

（一）开启城乡二元户籍规范实质改革

此次户籍规范改革获得重大突破，打破城乡分割的户籍身份界限，初次取消农业、非农业户口身份划分，构建了新型户籍管理体系，使户籍管理政策逐步回归到人口登记功能，在破解二元户籍规范中迈出了要紧一步。户籍身份的统一有益于达成城乡居民权利的平等，为下一步在改革中逐步消除倚赖在城乡户籍身份上的福利差别奠定基础。

国内城乡分割户籍管理规范始于计划经济时期，以限制人口流动和城乡二元分配为主要特点，是为了适应当时“以农补工”迅速工业化策略需要。传统户籍规范、统购统销规范和人民公社规范是计划经济时期国家治理的“三驾马车”。改革开放将来，伴随市场经济打造与工业化进程加快，国内已经达到工业化中后期水平，进入到“工业反哺农业”历史阶段，城乡分割的户籍管理规范已经不可以适应人口流动和经济进步需要。
20世纪90年代以来，国内已经进行多次户籍政策改革，但都是局部调整，这次户籍规范改革是新型城镇化规划后的总体调整，包含确立差异落户政策、打造城乡统一的户口登记规范、全方位推行居住证规范、完善人口信息管理规范等多个方面，充分体现出改革决心、力度和针对性。 （二）推进“人的城镇化”改革进程

户籍规范改革有益于破解城乡二元结构和推进城镇化进程。此次户籍规范改革有两个要紧的目的：一是取消农业、非农业户口划分，打造统一城乡的户口登记规范。以后，无论是农村人，还是城里人，统一为居民户口，消除去身份歧视，在教育、医疗、社保等公共服务方面享有同等国民待遇，为进一步剥离倚赖在户籍身份上的不平等经济利益奠定了基础，有益于解决城乡二元的经济结构、分配结构和行政管理结构，是推进城乡协调进步的要紧突破口。二是要努力达成1亿左右农业转移人口及其他常住人口在城镇落户，让在城镇就业居住的农业转移人口和其他常住人口暂时没落户的，可以逐步享受当地的基本公共服务。现在，国内常住人口城镇化率为53.7%，户籍人口城镇化率只有36%左右。假如达成上述目的，到2020年左右，国内常住人口城镇化率将达到60%，户籍人口城镇化率将达到45%，国家新型城镇化规划确立的速度目的将顺利达成，同时也有益于提升城镇化水平。

（三）促进城乡社会保障一体化改革

户籍规范改革对社会保障产生积极影响，同时也给现行社会保障规范带来很多挑战。受二元经济结构和城乡分割户籍政策限制，国内社会保障体系具备鲜明的城乡二元特征，城镇社会保障规范与农村社会保障规范在保障项目、规范模式、交费标准、给付水平、管理体制等方面均存在明显差异，这类差异给流动人口社保规范衔接带来困难。以医保为例，非农户籍人口依据工作种类可以选择参加职工医疗保险、灵活就业医疗保险、城镇居民医疗保险等，农业户籍人口不可以参加职工医疗保险和城镇居民医疗保险，一般只能参加新农合，不同医疗保险规范的集资模式、报销额度和报销比率均存在差异。此次户籍改革统一为居民户口性质，意味着农业和非农人口将具备同等社会保障参保选择权利。长期看，这有益于推进城乡社会保障规范整理，缩小城乡社会保障规范差异，打通相互转换衔接通道，加速城乡一体化社会保障体系进程，提升社会保障规范公平性。但短期看，在现行社会保障规范条件下，也会由于城乡社会保障规范参保净收益差异，使得农业人口扎堆参加城镇社会保障规范，给社保基金可持续性带来挑战。

（四）为其他范围改革提供同步配套

此次户籍规范改革的鲜明特征，在于不止是户籍本身的单项改革，而是根据中央全方位深化改革的统一部署进行的一次综合配套改革，可以对十八届三中全会提出的其他范围改革起到牵引和推进用途。一是有益于调整产业布局，优化经济结构。户籍改革提出引导农业转移人口落户中小城市，加大中小城市的市政基础设施和公共服务设施建设，有益于吸引产业项目在中小城市落地，防止过于大城市化倾向，促进经济均衡进步。二是有益于达成公共服务均等化。户籍改革提出保障农业转移人口及其他常住人口平等享有教育、就业服务、社区卫生和计划生育服务、社会保障、住房保障等权利，为城乡基本公共服务均等化提供政策支持。三是有益于推进财政体制改革。户籍改革提出了打造财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩的机制，在一般性和均衡性财政转移支付中将充分考虑农业转移人口市民化原因，有益于打造事权和支出责任相适应的新型财政规范。四是有益于健全农村产权规范。户籍改革明确现阶段不能以退出土地承包经营权、宅基地用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件，保护了农民集体收益分配权，为推进农村土地确权登记工作和农村集体经济组织产权规范改革打造稳定环境。

3、下一步推进户籍规范改革的建议

户籍规范改革策略已经颁布，蓝图已经绘就，下一步的重点在于落实户籍规范的改革建议，与加大对地方户籍改革实践的调查研究，伴随户籍改革的深入准时颁布推行细节，不断健全政策，更好地推进户籍规范改革。一是要打造户籍规范改革推进规划，明确户籍规范改革的落实责任，将改革策略内容尽快落实到位，彻底解决户籍规范背后的权利不平等问题。二是要加大对户籍规范改革的调查研究，整理地方行政部门、高校、党校、行政学院等社会智库力量，拓展户籍改革分类专项调查，准时发现户籍改革中存在的问题，以便准时颁布应付手段。三是要打造户籍规范改革部际联席会议规范，对户籍规范改革做出顶层设计，颁布联动改革举措。由于户籍规范改革不止是户籍规范本身的问题，而是与其他规范改革存在密切关联影响。户籍规范改革后，会对以户籍规范为基础的现有社会保障规范等产生冲击。比如户籍改革后，农村居民能不能参加城镇社会保障规范，城镇居民能不能购买农村住房等等，都需要在全方位深化改革的大格局中重新进行政策界定和健全，准时颁布与户籍改革相适应的政策衔接机制。